我国铁路业的发展现状与政府规制改革“BG博冠官网首页”

概要：近20年来，放开规制、引进竞争、产权私有已沦为世界各国大自然独占产业市场化改革的主导趋势。我国已开始了对电信、电力和航空等涉及领域的改革，获得了明显效益，但铁路业的规制改革却如期没能获得实质性的进展。通过分析我国铁路部门的类似性质和规制改革的效果论证了铁路规制改革的可行性，并创建起我国铁路规制改革的理论框架。

　　关键词：政府规制；行政性独占；竞争机制；铁路业 　　 　　一、铁路业规制改革的理论基础 　　 　　传统古典福利经济学假设政府是一个企图利他的外在经济的元素，这种柏拉图式的监护人是无私的，只为全民利益服务，它把社会福利最大化作为自己的政策目标，向社会获取优质的公共产品及服务。因而源自传统古典福利经济学的公共利益理论指出，如果经济运行中不存在诸如独占、外部性和信息不平面等现象时，政府的职能可以矫正“市场失灵”，政府规制之后具备潜在的有可能。

然而，大量的现代科学研究指出,政府并不是全能全知、完美无缺的，甚至不会由于自身的缺失产生犯规。如19世纪末美国国际商业委员会对1887年铁路运价规制的总结，说明了出有规制与市场失灵并不涉及，甚至得出结论：政府对产业的规制往往是产业自己谋求来的，规制的设计和实行主要是为不受规制产业的利益服务的。这些现代科学研究造成了政府规制的“俘虏理论”渐渐代替了规制的公共利益理论。

规制“俘虏理论”的基本观点是：不管规制的方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实质上被这个产业“俘虏”，规制不是为社会福利服务的。因此，自20世纪80年代以来，由于政府对微观经济主体的介入造成经济效率减少，在西方国家，政府介入经常出现了软弱，展现出为放开规制，比如，铁路的私有化。　　 　　二、我国铁路业的发展现状 　　 　　（一）低独占低效率 　　我国铁路业具备典型的政企合一的身份，铁道部既是行政主管部门在行使行政职能，又以一个大型企业身份向国家承包经营铁路业，相结合这种行政化的资源配置方式，铁道部欺诈其所享有的行政权利，实行容许市场竞争的不道德，为自己营造出有供存活的空间，导致无以媲美的国家许可下的独占力量和官本位的烙印。

　　低独占意味著低效率，还包括生产低效率和分配低效率。首先，独占的不存在使得企业在生产过程中不用超过成本最小化就能取得利润，意味著，独占企业在低于它的理论成本曲线上经营，这更进一步拉大了现实成本与潜在大于成本的差距，从而产生的低效率就是生产低效率。

例如，铁路客运市场的供求关系并十分年恒定恒定，每当节假日及黄金周的来临，客运市场就不会经常出现供不应求的局面，然而，旺季过后，客运市场又经常出现淡季，客源严重不足造成运输资源的闲置与浪费。运输资源得到合理的配备，造成了客运业成本的减少。其次，低独占的铁路业享有较强的市场势力，是市场价格的制定者。目前，铁路业实施的是审批性价格机制，即由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请人调整铁路运输价格，这种价格既不体现运输成本，也不体现运输市场的供求关系，使铁路业无法运用价格机制来配备运输资源、调节运输市场的供求关系，造成铁路业的分配低效率。

　　（二）铁路系统内部缺少竞争机制 　　铁路是具备一定大自然垄断性的网络型产业，国家彰显铁道部门特有的经营权，除其他运输方式替代竞争的威胁外，铁路系统内部并不不存在竞争的威胁。有国家的高度维护，铁路业显得内乏动力，外乏压力，铁路企业的内部人员缺少竞争意识，办事效率低落。逢年过节，火车站的售票大厅常常不会水泄不通，相当大程度上，是因为铁道部门缺少竞争意识导致的。如果获取铁路运输服务的主体不只一个，过分挤迫的现象是几乎可以防止的，有所不同的主体之间一定会为争夺战客源而各施其技的。

　　铁路业谈规模效应，对资金的市场需求相当大，再行再加铁路业的投资与报酬时间较长，这增大铁路投资者的转入与解散壁垒。这正是铁路运输业与其他运输业的不同之处。因为，转入铁路市场的投资者较较少，我国铁路业的仅次于投资者还是国家，造成铁路系统内部的竞争较小。　　（三）铁路运输企业内部的组织结构不合理 　　1.铁道部既是全国铁路的行业主管部门，同时又必要经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实施统一计划管理；既具备国有资产的监督者和管理者的身份，同时又是国有资产的经营者，并负责管理全路运输的统一调度指挥官，对全路货车实行统一管理和运用，职责恐慌。

　　2.多头管理，产权主体不具体。对铁路具备有所不同控制权的政府部门还包括铁道部、计委、财政部和物价局，其中计委和财政部的掌控似乎与铁路的国家所有密切相关。　　3.中央与地方的分工与权责不清晰，反复管理。

铁路企业具备二级法人制，即铁路局和铁路分局。二级法人重合，管理反复，权责不明，相互之间协商很艰难，且都没实质上的自主权，都无法沦为几乎意义上的市场主体和法人实体。　　 　　三、合适我国国情的铁路业政府规制改革 　　 　　政府规制理论是预示着西方大自然独占产业的发展而产生并发展的，特别是在在市场失灵时，政府规制就充分发挥其起到。而在现实中，于是以因为政府对铁路业的规制过多过紧所造成的行政性独占，使铁路业发展成一个可观的既得利益集团，沦为中国经济持续高速快速增长的仅次于的制度性瓶颈。

因此，我国铁路业迫切需要超越行政独占，展开规制改革。　　我国铁路业的政府规制改革，应走开合融合的道路。一方面逐步放开原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制，另一方面则逐步创建起适应环境社会主义市场经济体制的规制政策和制度。

西方规制改革的经验指出，放开规制并不意味所有规制措施的落幕，西方国家在放开对大自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而获得强化；在大自然独占领域放开规划的同时，引进竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看，我国铁路业都必需创建开合较贵的规制制度，放开规制与增强规制锐意。如何构建铁路运输业经济体制向“政府主导型充份竞争的市场经济模式”的改变，将沦为我国铁路改革的重点和难题。

　　（一）政企分开 　　政企分开的过程实质上是缺失政府和企业间的职能错位问题，原本由政府行使的企业职能挤压并转转交企业、由企业分担的政府职能和社会职能送给政府和社会的过程。　　铁路政企分开有两方面的工作：首先，铁道部门不应具体自身的政府职能，使其从政府的行政主管部门向适应环境市场经济的专业规制机构过渡性，重返至宏观调控的职能范围，主要是统一组织、指挥官、协商全路运输生产方面的职能，还包括：制订铁路行业发展规划和政策法规，检查监督运输安全性与服务质量；制订运输市场准入原则及有关市场规划。

同时，政府不应大力度地缩减行政性审批权。其次，铁道部不应将铁路运输企业本来具备的权利不予交还，让市场主体权利出入，自律决策，自负盈亏，使铁路运输企业转型为规范的法人实体与市场主体，并享有法人财产及适当的法人财产权，这不利于提升铁路运输企业的积极性，强化其活力。

　　（二）扫除独占 　　铁道部不应超越独家独占经营的格局，避免行政性独占的非效率。国外铁路规制改革的经验指出，基础设施管理与客货运输经营分离出来（即“网运分离出来”）、对外开放通路权、重新组建区域性或干线公司、特许权经营、部门制为等模式是铁路改革在有所不同阶段所采行的引进竞争的主要手段。

我国铁路不应根据中国的国情、路网的结构和客货流特点在有所不同阶段以有所不同的方式引进竞争，而且在可以引进竞争的部分，要尽可能构建充份的竞争。在铁路系统内部引进竞争的途径主要有两种：一是在客货运输领域引进竞争，如澳洲铁路，即一国铁路路网由一个公司统一经营，但向有所不同的客货运输公司对外开放，在同一路径构成有所不同经营者之间的竞争。二是既有有所不同铁路公司之间平行路径的竞争，也有在同一铁路公司的同一路径上，以对外开放通路权的方式而构成的有所不同铁路公司之间的竞争，如北美铁路。

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